Penyusunan Perda dan Masalahnya

Kebijakan otonomi daerah yang mulai pada awal reformasi, 1999 (melalui UU No 22 Tahun 1999 dan disempurnakan dengan UU No 32 Tahun 2004) menuntut penyelenggara negara di daerah untuk aktif serta kreatif menghasilkan produk peraturan daerah yang mampu menjawab tantangan. Semua langkah itu dilakukan dalam rangka menyelenggararakan otonomi daerah dan mensejahterakan masyarakat daerah.
Oleh karena itu peran pemangku kepentingan (stakeholders) mulai dari anggota DPRD, badan legislasi daerah, alat kelengkapan DPRD, biro hukum pemerintah daerah, satuan kerja perangkat daerah pemerintah daerah, perancang peraturan perundang-undangan, dan masyarakat, manjadi penentu dihasilkannya produk peraturan daerah yang berkualitas. Komitmen semua pihak di atas amat penting, sebab proses penyusunan peraturan perundang-undangan bukanlah hal yang mudah. Legislasi memerlukan tenaga, biaya, dan waktu yang tidak sedikit. Apabila produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan tidak mencapai tujuannya, maka berarti pemborosan sumber daya daerah itu sendiri.
Faktanya, kini kualitas produk peraturan daerah yang ada belumlah seperti yang diharapkan. Banyak ditemui peraturan daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain atau menimbulkan konflik dalam pelaksanaannya. Misalnya peraturan daerah yang terkait dengan retribusi daerah.
Akibatnya ribuan peraturan daerah dianggap bermasalah oleh Depdagri dan terancam dibatalkan. Kenyataan lain, masih banyak daerah yang minim menghasilkan peraturan yang terkait publik. Daerah seperti ini hanya membuat produk perda yang sifatnya keharusan seperti perda tentang APBD atau perda untuk mencapai target pendapatan asli daerah. Padahal peraturan perundang-undangan yang bersifat pengaturan publiklah yang seharusnya lebih diprioritaskan.
Inventarisasi Masalah
Tulisan ini dimaksudkan untuk menginventarisasikan masalah-masalah yang berkaitan dengan pembentukan peraturan-peraturan daerah. Diharapkan pihak terkait dapat terinspirasi untuk menemukan permasalahan daerah masing-masing serta berupaya mencari solusi terbaik.
Dalam menyusun peraturan daerah, legislator atau perancang seringkali dihadapkan pada permasalahan-permasalahan. Kemungkinan permasalahan yang dihadapi adalah sebagai berikut.
Pertama, keterbatasan SDM, dana, dan sarana penunjang. Mayoritas perancang peraturan daerah, baik di lingkungan pemda maupun DPRD, tampaknya belum dapat menyesuaikan kemampuannya dengan tuntutan otonomi daerah yang mensyaratkan kapasitas yang memadai untuk menyusun peraturan. Ironisnya, pelatihan-pelatihan perancangan peraturan daerah yang diharapkan dapat meng-upgrade kemampuan perancang dan legislator masih jarang dilakukan. Perancang yang biasanya berlatar belakang sarjana hukum tidak mendapatkan pelajaran yang cukup dalam merancang peraturan perundang-undangan ketika mereka di bangku kuliah. Kondisi ini mungkin akibat dari ilmu peraturan perundang-undangan dan perancang peraturan perundang-undangan belum mendapat posisi yang proporsional dalam agenda pembangunan hukum di Indonesia.
Dana juga tidak kalah penting dalam mendukung lancarnya proses penyusunan peraturan daerah. Selama ini sebagian besar dana penyusunan peraturan daerah dialokasikan oleh pemerintah Daerah. Seharusnya DPRD yang memiliki fungsi legislatif juga diberi anggaran yang cukup untuk menyusun peraturan.
Kesulitan lainnya, sarana penunjang tidak memadai. Sistem dokumentasi, data base peraturan, dan penyebarluasan peraturan yang dibuat oleh pemerintah pusat masih jauh dari yang diharapkan. Demikian juga keadaannya dengan daerah. Padahal sistem dokumentasi dan data base sangat dibutuhkan perancang dalam menyusun rancangan peraturan daerah. Bagaimana seorang legislator dan perancang mengetahui peraturan yang dibuatnya itu bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, kalau ia tidak mempunyai bahan peraturan yang lebih tinggi itu.
Sampai saat ini, daerah masih sulit mengakses seluruh peraturan pusat yang dibutuhkan. Sebaliknya, belum ada mekanisme penyampaian peraturan daerah kepada pemerintah pusat. Akibatnya, sangat mungkin terjadi tumpang tindih antara peraturan daerah yang satu dengan yang lainnya ataupun terdapat peraturan daerah yang secara substantif tidak sesuai dengan asas-asas hukum dan perundang-undangan. Berkaitan dengan itu, daerah juga seyogyanya memiliki sistem dokumentasi dan data base peraturan perundang-undangan yang memadai.
Kedua, kekuasaan membentuk peraturan daerah. Secara teori, pembentukan peraturan perundang-undangan di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensiil seperti Indonesia berada di lembaga perwakilan rakyat. Di negara dengan sistem ini, fungsi utama wakil rakyat adalah legislasi, baru kemudian fungsi pengawasan dan fungsi anggaran. Hal ini berbeda dengan fungsi utama wakil rakyat di negara yang menerapkan sistem pemerintahan parlementer yang mempunyai fungsi utama pengawasan, kemudian fungsi legislasi dan fungsi anggaran.
Pada prakteknya, Indonesia masih berada di dua sisi. Di satu sisi, peraturan yang ada meletakkan fungsi legislasi pada lembaga perwakilan rakyat. Di pihak lain keahlian, anggaran, dan sarana penunjang di pemerintah daerah masih lebih baik dibandingkan di DPRD. Akibatnya rancangan perda yang dibuat masih didominasi oleh rancangan yang berasal dari pemerintah daerah. Namun, perkembangan belakangan ini menunjukkan adanya peningkatan kuantitas rancangan perda yang diusulkan oleh DPRD. Keadaan ini berkaitan dengan gejala menguatnya posisi tawar lembaga perwakilan rakyat terhadap lembaga eksekutif sejak era reformasi.
Pembatasan
Ketiga, pembatasan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam menyusun peraturan daerah, legislator dan perancang tidak dapat bebas menuangkan suatu ketentuan dalam peraturan daerah. Mereka harus mempertimbangakan peraturan perundangan yang lebih tinggi, seperti UUD 1945, UU, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden. Hal ini sesuai dengan asas hukum lex superiori derogat legi inferiori: apabila terdapat perbedaan pengaturan, maka ketentuan peraturan perundang-undangan yang tingkatannya lebih tinggi melumpuhkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang tingkatannya lebih rendah.
Apabila dalam suatu peraturan daerah terdapat ketentuan yang bertentangan dengan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka akan berakibat ketentuan tersebut secara hukum tidak berlaku yang akhirnya dapat dijadikan obyek review oleh pemerintah pusat. Oleh karena itu, dalam menyusun peraturan daerah, perancang dan legislator harus mengingat peraturan perundangan yang lebih tinggi yang mengatur hal yang akan dituangkan dalam peraturan daerah.
Kesulitan lainnya adalah adanya pembatasan terhadap kewenangan untuk mengatur mengenai urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah pusat yang meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Untuk urusan pemerintahan tersebut, pamerintah daerah tidak dapat dengan bebas membuat pengaturan.
Beberapa peraturan perundang-undangan juga membuat pembatasan misalnya ketentuan Pasal 189 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang mengatur proses penetapan rancangan Perda yang berkaitan dengan pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang daerah menjadi Perda harus melalui evaluasi dari pemerintah daerah provinsi. Selain itu, untuk perda yang mengatur mengenai pajak daerah dan retribusi daerah dikoordinasikan terlebih dahulu dengan Menteri Keuangan, dan untuk tata ruang daerah dikoordinasikan dengan menteri yang membidangi urusan tata ruang.
Keempat, pembatalan peraturan daerah. Akibat dari pengaturan perda yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sebagaimana dijelaskan di atas adalah perda tersebut dapat dibatalkan.
Hal kedua yang dapat mengakibatkan dibatalkannya perda adalah bertentangan dengan kepentingan umum. Maksudnya, pemberlakuan perda tersebut dapat mengakibatkan terganggunya kerukunan antar warga, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunya ketentraman/ketertiban umum serta diskriminatif.
Hal ketiga yang dapat mengakibatkan dibatalkannya perda adalah bertentangan dengan peraturan daerah lain yang lebih tinggi tingkatannya.
Dalam prakteknya, apabila terdapat perda yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, bertentangan dengan kepentingan umum, atau bertentangan dengan perda lain yang lebih tinggi tingkatannya, maka perda yang bersangkutan tidak langsung dibatalkan melainkan diberi kesempatan kepada pemerintah daerah untuk mengubah peraturan yang mengandung ketentuan yang bertentangan tersebut. Apabila perubahan ini tidak dilakukan, maka dapat dilakukan pembatalan.
Meskipun demikian, kesempatan kepada daerah untuk mengubah peratuan sebagaimana dijelaskan di atas dapat diberikan apabila pelaksanaan perda tersebut belum menimbulkan kerugian bagi pemda maupun pihak lain. Jadi apabila pelaksanaan perda telah menimbulkan kerugian pada pihak ketiga maka perda tersebut harus segera dibatalkan dan kepada pihak ketiga dapat diberikan kompensasi atas kerugian yang dideritanya.
(Purnomo Sucipto, Staf Desk Informasi Sekretariat Kabinet).